林毅夫教授与巴基斯坦总理及内阁成员探讨巴方发展政策
2021年9月10日，应巴基斯坦总理伊姆兰·汗的邀请，北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫教授在线上与巴基斯坦政府内阁进行了一小时的沟通交流。
巴方提出的主要讨论议题包括：评估巴基斯坦的经济状况；短期至长期政策措施和结构改革，以加快巴基斯坦的经济进步和社会发展；促进技术创新、产业升级和多元化；将潜在比较优势转化为竞争优势，实现动态、稳定和绿色工业化；农业现代化和振兴出口加工区；有效的投资政策，以吸引中国在中巴经济走廊经济特区的投资；以及从中国到巴基斯坦的产业转移等。
会上，林毅夫教授首先分享了对巴基斯坦发展的政策见解。他指出，在过去的10年中，巴基斯坦的人均GDP一直徘徊在人均GDP1100美元的中低收入门槛附近，特别是在过去两年遭遇了由新冠疫情带来的经济衰退。林毅夫教授同时强调，停滞不是命运。发展中国家有可能摆脱经济停滞，走上充满活力的发展，通过几十年的持续增长，在一代人的时间内从贫困转变为繁荣。
随后，林毅夫教授提出为什么少数发展中国家取得蓬勃发展，而多数发展中国家却长期停滞？他认为关键是政府的发展理念。现代经济增长的本质是一个持续的结构转型过程，包括提高劳动生产率的产业结构升级，以及降低交易成本的软硬基础设施的改善。高收入国家拥有生产力水平高的先进资本/技术密集型产业，发展中国家拥有生产力水平相对低的自然资源/劳动密集型产业。高收入国家和发展中国家之间的产业结构差异反映了它们禀赋结构的差异，高收入国家资本相对丰富，因此在资本丰富的行业具有比较优势，而发展中国家劳动力/自然资源相对丰富，因此在劳动力/自然资源丰富的行业具有比较优势。所以，发展中国家想要持续增加收入，缩小与发达国家的差距，就必须将其产业从劳动力/自然资源相对丰富的产业升级为资本相对丰富的产业；还必须改善其“硬”和“软”基础设施，以降低交易成本。但是，其前提是必须先把要素禀赋结构从资本相对短缺、劳动力或自然资源相对丰富转变为资本相对丰富、劳动力和自然资源相对短缺。林毅夫认为遵循一个经济体在每个给定时点的要素禀赋结构所决定的比较优势来发展产业是实现动态增长的最佳途径，在这一过程中，发展中国家可以快速积累资本，转变比较优势，并利用后来者优势，从而比高收入国家实现更快的技术创新和产业升级。
林毅夫教授特别阐述了市场与政府的关系。企业的目标是利润最大化，为此会根据市场中各种要素的相对价格来选择产业和技术，要企业遵循比较优势来做产业和技术选择必须有一个能反映各种要素相对稀缺性的价格体系，这种价格体系只有在一个竞争性的市场中才会存在。同时，产业升级需要解决软硬基础设施的瓶颈障碍，以及先行企业家的激励问题，因此，需要有为的政府来发挥因势利导的作用。
产业政策是有为政府促进国家发展的重要措施。从历史上看，世界上几乎所有政府都试图采用产业政策来促进经济发展，但大多数都失败了。其中的原因是政府的目标产业与国家的比较优势背道而驰，以致产业政策目标行业中的企业在竞争性市场中缺乏自生能力，为了支持其投资并确保企业的持续经营，政府通过各种补贴和保护来支持没有自生能力的企业。这些措施导致资源分配不当和寻租，从而导致了产业政策的失败。
为了使产业政策取得成功，产业政策应该针对那些具有潜在比较优势的部门，即在国际上具有要素成本低的优势，但由于软硬基础设施不足，交易成本过高，无法在国内和国际市场上具有竞争力。一旦政府帮助企业克服硬基础设施和软制度安排的瓶颈，相关行业和企业就能在国内国际市场具有竞争力。
那么，政府应该如何选择在经济体系中符合潜在比较优势的部门？历史经验证明，成功的追赶国家其产业政策针对的是禀赋结构相似、人均收入略高、持续快速发展的国家的成熟产业。例如16世纪和17世纪，英国瞄准了荷兰的羊毛纺织业（当时英国人均GDP约为荷兰的70%）；19世纪末，德国、法国和美国瞄准了英国的工业（当时美国人均收入约为英国的60%至75%）；明治维新时期，日本瞄准普鲁士的工业（当时日本人均GDP约为普鲁士的40%）。20世纪60年代，日本瞄准了美国的工业（当时日本的人均GDP约为美国的40%）；在1960－80年代，韩国、中国台湾、中国香港和新加坡瞄准日本的工业（当时四小龙的人均收入约为日本的30%）；20世纪70年代，毛里求斯瞄准了香港的纺织服装业（当时毛里求斯的人均收入大约是香港的50%）。20世纪80年代，爱尔兰瞄准了美国的信息、电子、化学和制药行业（当时爱尔兰人均收入约为美国的45%）；20世纪90年代，哥斯达黎加瞄准了内存芯片封装和测试行业（当时哥斯达黎加的人均GDP约为台湾的40%）。
从历史上看，一个持续快速发展的国家的产业应该与该国的比较优势相一致。随着国家的发展和禀赋结构的升级，一些成熟产业将失去比较优势。这些产业将成为后来者的潜在比较优势。对于具有类似禀赋结构的国家来说，先行者成功而充满活力的产业发展为后来者的产业政策提供了蓝图。
为了提供更具体的落地思路，林毅夫教授还详细介绍了新结构经济学的增长甄别和因势利导框架，包括六个步骤：
第一步：寻找具有类似禀赋结构、人均收入高出100-200%，或者20-30年前人均收入类似的快速增长的国家，这些国家成熟的可贸易产业。
第二步：看看是否有一些国内企业已经进入这些产业（现有或新建），找到阻碍这些产业顺利发展的制约因素，并采取措施将其消除。
第三步：如果目前还没有国内企业进入上述产业，则从第一步中涉及的国家中寻求该领域的外国直接投资机会。
第四步：除了第一步确定的产业外，政府还应关注私营部门的创新和自我发现，从新技术和特定禀赋带来的机会。
第五步：在基础设施和营商环境差的国家，可以利用经济特区或工业园区来克服企业进入壁垒，集中有限资源办大事，吸引国内企业和外国直接投资，并以此便利产业集群的发展。
第六步: 政府可通过一定时期的税收优惠、投资信贷、外汇优先分配等方法解决外部性问题，激励先行企业。
之后，林毅夫教授以华坚公司在埃塞俄比亚投资鞋业的例子，向巴方展示了基于比较优势基础上，政府因势利导，从而创造快速成功的真实案例。埃塞俄比亚在制鞋业中具有要素成本优势，但是其发展瓶颈包括基础设施、商业环境以及国际买家对埃塞俄比亚及时交付高质量产品的能力缺乏信心。发展工业园区可以克服前两个约束条件，而吸引有国际订单的外国直接投资商可以克服第三个制约因素。林毅夫教授在2011年3月向埃塞俄比亚时任总理梅莱斯分享了上述思路，并建议他来中国亲自邀请鞋业制造商投资埃塞俄比亚。受梅莱斯总理的邀请，华坚公司的代表于2011年10月访问了亚的斯亚贝巴，决定就地投资，并招募了86名工人送回中国接受培训。此后，2012年1月建立了两条拥有600名员工的生产线，2012年3月，华坚在埃塞生产的第一批皮鞋出口到美国，2012年10月开始盈利，2012年12月就业人数增至2000人。2012年华坚的出口占埃塞俄比亚皮革出口总额的57%， 到了2013年底，华坚雇佣了3500名员工，现在已经雇佣了20000名当地员工。此外，随着华坚的成功，也吸引了其他同业投资者前往埃塞俄比亚，产生了巨大的滚雪球效应。
林毅夫教授指出，成功的发展中国家通常抓住国际劳动密集产业转移的窗口机遇期来完成从农业向现代化制造业的转型。例如二战后的日本、20世纪60年代的东亚四小龙，和20世纪80年代的中国大陆。现在，巴基斯坦工业化也面临着黄金机遇。42年前，中国的人均收入是巴基斯坦的59.3%，中国的平均增长率为9.4%，而巴基斯坦为4.9%。目前，中国人均GDP是巴基斯坦的7倍，未来几年的工资增长将促使中国从劳动密集型产业向资本密集型产业升级。中国的劳动密集型产业拥有8500万个岗位，中国向更高产业的升级将为巴基斯坦进入劳动密集型工业化发展阶段留下巨大空间。如果巴基斯坦抓住这一机会，将能够在30年或更长时间内以每年8-10%的速度增长，并成为一个高中等收入甚至高收入国家。
林毅夫教授还阐述了疫情流行之后世界工业化面临的新局面。新冠疫情已经给巴基斯坦和全世界带来了经济衰退，巴基斯坦政府将没有足够充足的资源促进大流行后复苏中的结构转型。在可用资源较少且有限的情况下，政府的产业政策应该着眼于创造就业、出口和收入的快速增长，通过如贸易信贷、免税和债务重组等方式扶持遭遇困难的企业，同时重点振兴现有工业园区/出口加工区，并留住现有的外商直接投资。在经济从疫情中恢复正常以后，政府可以通过增长甄别和因势利导框架，识别具有潜在比较优势的行业，并促进国内企业和外商在这些领域的投资，以实现动态、可持续发展和绿色工业化。
林毅夫教授在发言的最后还特别点出了吸引外资的一个实用“技巧” —— “一把手”工程。自1978年以来，中国在吸引外国直接投资方面非常成功。这一成功的秘诀就是各级政府的一把手在整个投资促进的全过程中，都亲自参与招商引资，并用直接关心的方式高效解决外商在投资过程中的一切问题。
林毅夫教授发言之后，巴方反响热烈，各省官员、政府内阁部长及总理本人均表示很受启发、获益良多，并就如何招商引资、如何推进一把手工程、如何解决转型过程中新老产业的扶持以及是否可以跨越制造业而直接通过发展服务业实现持续的经济增长等议题展开了详细讨论。
林毅夫教授表示，经济特区是招商引资的重要载体，有助于国家集中有限资源启动工业化的发展。此外，建议总理本人或者委托一位可以直接向总理汇报的部长定期和企业家们沟通，协调各相关部门，及时解决前来投资企业的问题和困难，把承诺落实到行动上，夯实投资者信心。另外，从实践角度，也可以在政府层面，通过和中国建立“姐妹省”结对子的方式，有针对性地提供招商引资平台和对口支持政策。
对于转型过程中新老产业的扶植问题，林毅夫教授表示很多转型经济体，如前苏联、拉美和东欧国家失败的原因是一刀切强调私有化，而忽视了这些产业虽然违反比较优势但在国防安全和国计民生中不可或缺的作用。对于转型经济体，如果涉及国家安全以及国计民生的关键产业，国家应该持续提供支持；而对于那些符合比较优势可在市场自由竞争的行业，可进一步放开准入，并创造更好的基础设施和营商环境，因势利导其发展。
对于巴基斯坦政府官员提出的服务业是否可以替代制造业带来经济可持续增长的问题，比如巴方提出，和发展制造业相比，服务业不需要投入太多基础设施，同样可以创造大量就业。林毅夫教授通过印度和中国的实例对比回应了这个问题。在1990到2000间，关于这个问题有大量的讨论，从人口体量上看，印度和中国人口相当，当时印度大力发展IT服务行业，创造了200万个直接就业机会和500万个间接就业机会，但整体相加也就是700万个就业机会。而中国在2010年，仅制造业的就业机会就有1.25亿，其中劳动力密集型制造业的就业机会是8500万个。从而从就业机会创造的体量上，制造业远超服务业。此外，随着技术进步，制造业可以不断升级，从劳动力密集型到资本、技术密集型型，不断提高国际竞争力，而IT等服务行业在产业升级方面远不如制造业能创造更大的空间。
最后，巴基斯坦总理伊姆兰·汗对林毅夫教授表示真诚的感谢，认为这是一次非常有建设性的交流，关乎巴基斯坦未来的发展战略，对巴方启发良多。巴方外交部长、财政部长、计划和特别倡议部长、总理贸易顾问、中巴经济走廊负责人、旁遮普省、信德省、开伯尔-普赫图赫瓦省和俾路支省首席部长（省长）等政府高层官员以及中华人民共和国外交部驻巴基斯坦大使和使馆工作人员都全程参与了会议。这对分享中国智慧、中国经验，提升中国软实力都具有重大意义，尤其是在当下疫情尚未得到有效控制和新型全球化的大环境下，更有助于中国在全球治理领域从参与到引领的转变，作为最大的发展中国家，承担更多的国际责任，提升国际话语权。
转自：“北京大学新结构经济学研究院”微信公众号
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